Digital Networks Act : pour Christel Heydemann, le compte n’y est pas encore / Un texte de première importance à plusieurs égards

Sans opérateurs de télécommunications européens solides, pas de souveraineté numérique européenne. Cette formule, Christel Heydemann, la directrice générale d’Orange, l’a utilisée à plusieurs reprises mercredi, lors d’une audition organisée par la commission des Affaires économiques du Sénat. Il faut dire que ce constat fait désormais consensus. Il a notamment été étayé par les rapports d’Enrico Letta et de Mario Draghi, ainsi que par d’autres travaux auparavant, ayant permis de mettre en lumière la fragmentation du secteur des télécommunications dans l’Union européenne et les différentes barrières auxquelles ses entreprises continuent de se heurter pour développer leurs activités.

De quoi limiter leurs marges de manœuvre, en termes d’investissement, d’innovation et de capacité à rivaliser avec leurs concurrents internationaux. « Nous sommes aujourd’hui à un moment de bascule. Ou bien nous corrigeons et nous nous donnons les moyens d’investir dans les réseaux du futur et dans la résilience, ou bien nous laissons faire et accepterons une dépendance toujours croissante à des acteurs extra-européens », a prévenu Christel Heydemann. « À mes yeux, trois conditions sont indispensables », a-t-elle poursuivi : l’approfondissement du marché intérieur européen, la restauration des marges des opérateurs télécoms (et donc de leurs capacités d’investissement, notamment grâce à la consolidation) et, enfin, la stabilité du cadre.

Le règlement sur les réseaux numériques, ou Digital Networks Act (DNA), présenté par la Commission européenne à la fin du mois de janvier, a été évoqué au fil du propos liminaire de la dirigeante d’Orange. Destiné à redonner de l’air aux opérateurs télécoms à divers niveaux (et à prendre le relais du code des communications électroniques de l’Union européenne de 2018), il s’articule en tout état de cause aux défis auxquels ils font face. Par exemple, la première mouture du texte souhaite instaurer un passeport unique, qui permettrait à chaque opérateur de proposer ses services partout en Europe. De même, il devrait rendre plus cohérent le cadre d’attribution des fréquences, notamment mobiles, afin que les opérateurs puissent les voir être davantage étalées dans le temps ou que leurs licences soient renouvelables par défaut.

Un premier écueil

« Il y a autant de cadres régulatoires que d’États membres, de procédures d’attribution de fréquences, autant d’autorités de régulation, autant de doctrines de cybersécurité. À l’inverse, les opérateurs américains et chinois, les entreprises de services numériques de ces pays, accèdent immédiatement à un marché unique de plusieurs centaines de millions d’usagers dans un cadre juridique homogène. L’écart est structurel. Le DNA est l’occasion de corriger cela, en particulier pour les opérateurs télécoms. Il n’y a pas de souveraineté numérique sans marché des télécoms qui soit modernisé, simplifié et attirant des investissements », a ainsi assuré la directrice générale d’Orange, appelant la France et le Sénat, au travers de sa commission des Affaires européennes, à porter cette ambition à Bruxelles.

Toutefois, le texte en l’état semble présenter des écueils, particulièrement du fait de l’absence de facteur de rééquilibrage de la chaîne de valeur entre les opérateurs et les grandes plateformes numériques, a regretté Christel Heydemann. « Aujourd’hui, cinq fournisseurs de contenus représentent 80 % du trafic sur nos réseaux. Ils utilisent les infrastructures que nous finançons, sans contribuer à proportion, sans même que leurs modèles économiques n’intègrent les externalités qu’ils génèrent pour nous. Le DNA doit corriger cette asymétrie. Mais dans sa version actuelle, il ne le fait pas. Nous attendons des évolutions au cours du trilogue », a observé la dirigeante.

Cette « juste contribution » de la part des géants de la Tech (le « fair share ») est réclamée de longue date par les opérateurs télécoms européens. Et suscite de la même manière le rejet des entreprises concernées – Meta, Google, Netflix, Amazon etc. Le sujet est épineux sur le plan politique, puisque Washington n’avait pas hésité à l’utiliser comme moyen de pression lors des négociations commerciales cet été avec Bruxelles. Si le DNA vise à introduire un mécanisme de coopération volontaire entre les opérateurs et les fournisseurs de contenus et de cloud, la proposition semble donc pour l’heure encore quelque peu timide.

Un écart chiffré

D’une manière générale, l’urgence reste d’agir. « Si l’on fait la somme de tous les plans d’investissements des opérateurs télécoms en Europe, par rapport aux ambitions d’une Europe qui serait fibrée et qui aurait de la 5G pour tous, il y a un écart de 200 milliards d’euros. […] Donc face à cela, la question reste : comment attirer et favoriser l’investissement, comment simplifier la régulation pour les opérateurs télécoms ? La complexité des régulations en Europe et sur le territoire français coûte aux entreprises, en rentabilité et en rapidité », a relevé Christel Heydemann, interrogée sur les voies d’amélioration du texte, par la suite, par la sénatrice centriste Marie-Lise Housseau.

La dirigeante a illustré l’enjeu de complexité de la régulation en indiquant que dans le cadre actuel, Orange avait, par exemple, la double obligation de respecter la directive « e-Privacy », ainsi que le règlement européen sur la protection des données (RGPD), arrivé des années plus tard après la première. En matière de protection du consommateur également, les règles sont tout aussi différentes d’un État membre à l’autre. Néanmoins, « la proposition de texte actuelle va même complexifier, en ajoutant des couches de régulation pour les opérateurs. Sur la simplification, nous n’y sommes pas », a pointé Christel Heydemann.

Relevant plusieurs points bienvenus du texte – comme l’ambition d’uniformiser davantage le cadre des fréquences, donc, essentielle à la visibilité nécessaire aux investissements, celle de poser un cadre sur les fréquences satellites à l’échelle européenne, et bien d’autres points détaillés autour de l’innovation, de l’adoption de l’intelligence artificielle ou de certains enjeux de cybersécurité – la directrice générale d’Orange a néanmoins indiqué : « Il y a beaucoup de sujets au sein du DNA, mais le texte en l’état est loin de l’objectif. Par ailleurs, on sait que les États membres ne le poussent pas forcément toujours. Il y a vraiment besoin de pousser ce texte ».